El elevado número de sustancias químicas plaguicidas empleadas en el sector agrícola con anterioridad a los años noventa, la diversidad de legislaciones nacionales, la sospecha del abuso de ellas por parte de los productores, y la constatación de que no se tenía un conocimiento actualizado sobre los potenciales efectos sobre la salud y el medio ambiente en general, movió a la Unión Europea a endurecer la legislación en materia fitosanitaria con el objetivo principal de garantizar que los productos fitosanitarios comercializados en el territorio de la Unión, no presenten riesgos inaceptables sobre los seres humanos, la fauna, ni sobre el medio ambiente en general, por encima de otras consideraciones productivas, económicas o sociales.
Los requisitos de datos y estudios exigidos por esta normativa son extremadamente altos y abarcan los ámbitos fitoterapéutico, toxicológico, ecotoxicológico, analítico, de residuos y de seguridad personal, de cada una de las sustancias activas y de cada uno de los productos fitosanitarios que las contienen. Creada la lista Comunitaria, cada Estado miembro autoriza en su territorio los formulados basados en las sustancias activas de dicha lista, evaluando el riesgo según las condiciones agronómicas y agroambientales de cada país.
En España, la Directiva 91/414/CEE ha sido traspuesta mediante el Real Decreto 2163/1994 del 4 de noviembre, que regula la autorización de productos fitosanitarios, y la Orden del Ministerio de la Presidencia de 28 de marzo de 1996, sobre las evaluaciones de las sustancias activas de los productos fitosanitarios. Así mismo se han ido incorporando a nuestra legislación aquellas directivas y resoluciones relacionadas con el registro, la comercialización y el empleo de plaguicidas.
De hecho la nueva Ley de Sanidad Vegetal (Ley 43/2002, de 20 de noviembre), recoge en su preámbulo el espíritu de unificación de criterios que caracterizan a todas estas normativas. En cuanto a la revisión de las sustancias activas existentes en el mercado con anterioridad a julio de 1993, debido al elevado número de ellas y a la escasa experiencia de la Comisión y de los organismos y expertos evaluadores en la aplicación del nuevo marco normativo o Registro Único, se decidió estudiarlas por etapas, y así establecer cuatro listas en función de la urgencia o relevancia a la hora de evaluar cada una de dichas sustancias.
El cronograma por el que se rige la Comisión establece haber finalizado la evaluación de la primera lista (90 sustancias) en julio de 2003, y terminar las de la segunda lista (148 sustancias) en 2005, y las de las listas tercera (388 sustancias) y cuarta (220 sustancias definitivamente notificadas) en 2008, momento en el cual deberá iniciarse una nueva evaluación y revisión de las sustancias que para entonces conformen el Anexo I. Debido a esta falta de experiencia inicial, a las dificultades encontradas por los organismos evaluadores, que en muchas ocasiones han alargado considerablemente los plazos de entrega de las memorias técnicas o monografías y, a menudo, a la dilatada entrega de nuevos datos y estudios por parte de los notificadores, será difícil que estos plazos puedan cumplirse.
Por lo pronto hasta finales del 2005 no terminará de evaluarse la 1ª lista, de hecho, de la segunda lista sólo 52 de las 148 monografías fueron entregadas dentro de plazo(1). En relación con las sustancias activas cuyos preparados estaban autorizados en territorio español, la Comisión ha adoptado decisiones de inclusión en el Anexo I de 40 sustancias de la primera y 1 de la segunda lista, y la no inclusión de 27 de la primera, 44 de la segunda y 133 sustancias de la tercera lista. Si bien hay que aclarar que no todas las decisiones de no inclusión, se deben a la no aceptabilidad del riesgo en las condiciones de uso solicitadas, sino que en muchos casos se ha debido a la retirada de los notificadores de la defensa de estas sustancias, tal como se explica más adelante.
Afortunadamente, la velocidad en la toma de decisiones en relación con las sustancias ya existentes ha experimentado una mejora considerable. Lo mismo ha ocurrido con las sustancias activas nuevas, que se rigen por los mismos criterios que las comercializadas antes de 1993, y que también han de ser incluidas en la Lista Comunitaria del Anexo I de la Directiva 91/414/CEE. Así, desde las 2 decisiones anuales de media tomadas durante el periodo 1994-1999, pasando por las 13 del año 2000, 21 de 2001, 306 de 2002 (300 de ellas adoptadas por el Reglamento 2076/2002/CEE) y 36 de 2003, se ha llegado a las 138 decisiones de no/inclusión de las moléculas activas en el Anexo I a septiembre de 2004. Si se quiere terminar el programa para finales de 2008, habrá que alcanzar una media de 50 decisiones anuales en relación con las sustancias activas ya existentes, llegándose a un máximo de 85 en el año 2007(2) (Gráfica1).
También, para entender las consecuencias que se están comenzando a sentir en el mercado y sobre la propia estructura de la producción en relación con la desaparición de un importante número de sustancias activas del mercado, es muy importante tener en cuenta que, adicionalmente a lo anterior, en julio de 2003 se han retirado del mercado europeo unas 470 sustancias activas, al no haber sido notificadas por las empresas fabricantes (225 de ellas pertenecientes a la segunda y tercera lista y recogidas en el Reglamento 2076/2002/CEE, y otras 100 de la cuarta lista), es decir, aquellas sustancias por las que la industria no ha mostrado interés, bien porque los perfiles de algunas son complejos de defender, bien porque coinciden con otras de características similares y su rentabilidad es cuestionable, o bien porque la inversión para llevar a cabo su defensa es muy elevada y las garantías de recuperar la inversión son a muy largo plazo o simplemente dudosas, a lo que habría que añadir la pérdida de confianza de los fabricantes debida a las escasas garantías de conseguir periodos de protección suficientes (a través de patentes, datos protegidos, etc.) para recuperar las fuertes inversiones en I + D. En general, se valoran mejor aquellas inversiones que son más seguras y rentables a corto plazo, esto es, grandes cultivos extensivos y con un alto valor añadido.
Por ello, las sustancias destinadas a resolver problemas fitosanitarios menores o en cultivos menores, representan inversiones mucho más arriesgadas y difíciles. Bajo esta perspectiva, debe tenerse muy en cuenta a la hora de entender la situación en nuestras condiciones y las de la agricultura mediterránea en general, la escasa relevancia en la solicitud y concesión de usos esenciales en España.
Así, la drástica reducción del número de sustancias activas y de un menor número de usos autorizados, puede dejar sin soluciones viables a algunos cultivos, bien sea por sus usos, su forma o tipo de aplicación, o por la restricción de uso a uno o varios agentes nocivos.
En total, si consideramos estas 470 sustancias y las que ya han sido eliminadas definitivamente del Anexo I, en julio de 2003 el mercado europeo quedó reducido en un 40% respecto a la situación de 1993. Teniendo en cuenta el ritmo de evaluación, el número de sustancias activas notificadas y finalmente defendidas, y el número estimado de compuestos que no superarán la evaluación, se piensa que quedarán menos de 200 sustancias activas en el mercado con que afrontar un ingente y creciente número de problemas fitosanitarios de más de 160 cultivos menores y al menos 34 de importancia mayor.
A este número hay que añadir el de las nuevas sustancias activas que a partir de ahora irán entrando en el Anexo I. Actualmente se están evaluando 99 monografías de sustancias activas químicas y 10 de microorganismos, y se han adoptado decisiones de inclusión en el Anexo I para 42, y de no inclusión de 2 nuevas sustancias activas (1).
La mayoría de las sustancias existentes que se van a perder son insecticidas y acaricidas muy utilizados en la protección de los cultivos mediterráneos (hortícolas, frutales, algodón, etc.). Según los estudios realizados por EUROSTAT( 3) España es el segundo consumidor de estos productos por detrás de Italia, lo que supone un 24% del total europeo. De las 650 sustancias autorizadas inicialmente en nuestro país, se ha adoptado la decisión de no incluir en el Anexo I más de 282 materias activas, de ellas 81 son insecticidas y 37 acaricidas.
El principal problema se encuentra en la escasa renovación de este tipo de sustancias activas, que suponen una pequeña proporción de las nuevas sustancias que están entrando en el mercado. Lo más probable es que se produzca a corto plazo una escasez de este tipo de plaguicidas en el mercado español, mercado que se caracteriza por la necesidad de un mayor número de productos con un menor volumen de ventas por producto, respecto a otros Estados miembros de la Unión Europea. Tal como hemos indicado, esto puede suponer una menor inversión en I+D por parte de las empresas fabricantes, lo que terminará agravando el problema.
Con el fin de asegurar la diversidad, la competitividad, y para retrasar la aparición de resistencias a plagas de determinados cultivos, la Comisión(4) recomienda mantener disponibles, al menos, dos productos eficaces para cada una de las plagas o problemas, basados en s. a. de diferente modo de acción. El Reglamento (CE) n° 451/2000 contempla la eventualidad de que, si es necesario y considerando cada caso, la Comisión pueda adoptar medidas temporales sobre usos esenciales de las sustancias activas respecto a las cuales se hayan presentado una justificación y pruebas técnicas adicionales que demuestren la necesidad fundamental de seguir utilizando dichas sustancias, la ausencia de alternativas eficaces, de la existencia de un programa organizado de búsqueda de dichas alternativas, así como la ausencia de riesgos inaceptables.
Los productos que contengan estas sustancias deberán volver a etiquetarse para ajustarse a las condiciones restringidas de uso. Los Estados miembros podrán mantener vigentes las autorizaciones de productos fitosanitarios que contengan dichas sustancias para los usos esenciales especificados hasta el 30 de junio de 2007. España está autorizada a emplear productos basados en 26 sustancias destinados a "usos esenciales" por un plazo de unos 2-3 años (Tabla 1).
En Europa hay concedidos un total aproximado de 58 usos esenciales. A pesar de ser el marco adecuado para la armonización de las legislaciones y actualizar los requisitos para la evaluación de los productos fitosanitarios, la implantación de la Directiva 91/414/CEE no está teniendo los resultados esperados. En parte se debe a la lentitud del proceso de inclusión de las sustancias activas en el Anexo I, así como a los problemas surgidos en la elaboración y aplicación de los principios uniformes y a la falta de aplicación de herramientas que, como el reconocimiento mutuo, simplificarían mucho los procedimientos y facilitarían el acceso de nuevos productos al mercado, con un coste más razonable.
A todo esto, hay que añadir la no menos despreciable presión mediática e influencia por parte de foros internacionales y plataformas no gubernamentales (DPD, Estocolmo, OSPAR, Directiva Marco de Aguas, etc.) que están pidiendo la restricción de ciertas sustancias químicas consideradas contaminantes o peligrosas, que inciden directamente en su continuidad. En su interacción dificultan que se alcancen los objetivos y plazos establecidos por las Directivas, Reglamentos y Decisiones.
Otra cuestión de fondo a tener en cuenta es la tendencia de los tratados y acuerdos internacionales a simplificar la problemática existente, al identificar la reducción del uso, prácticamente como la única vía para minimizar los riesgos derivados de su empleo, cuando una parte importante del problema es el derivado del mal uso o del a menudo escaso respeto por las Buenas Prácticas Agrícolas (Estrategia Sostenible de los Plaguicidas).
Así, en el VI Programa de Acción Medio Ambiental se llega a recomendar el empleo de alternativas no químicas, incentivándolo económicamente si fuera necesario, sin tener en cuenta que el marco normativo actual garantiza la seguridad en el empleo de todos los plaguicidas autorizados siguiendo los procedimientos reglamentarios en vigor. Por lo tanto, y para concluir, podríamos resumir brevemente las consecuencias, además de las ya apuntadas, de la drástica reducción del catálogo de materias activas disponibles para su uso en nuestra agricultura:
1) Dificultades serias de llevar a cabo con éxito la actividad productiva de forma sostenible, por tanto rentable, sobre determinados cultivos (lo que será en muchos casos un factor limitante para la producción de ciertos productos vegetales), con el consiguiente impacto sobre el tejido rural productivo, el empleo, los proveedores de insumos, etc.
2) Aumento de los mercados ilegales al no disponer el agricultor de los medios autorizados que le aseguren la sanidad y productividad de sus cultivos, con las implicaciones y riesgos que ello representa, tanto para la salud del consumidor, como para la de aplicador, de la fauna, y medio ambiente en general. La tolerancia con estos mercados ilegales y la utilización de productos sin control, tanto en uso como en origen podrá tener consecuencias muy serias sobre los mercados.
3) Problemas de residuos en productos vegetales y de resistencias por el uso repetitivo de un reducido número de productos.
4) La reclasificación y el etiquetado de los productos fitosanitarios conforme al R. D. 255/2003, pese a no ser consecuencia directa de la Directiva 91/414/CEE, también está teniendo consecuencias negativas al endurecer las clasificaciones toxicológicas de muchos productos, e incluso sobre la retirada de algunos productos del mercado español.
Lo que no facilita en modo alguno el continuo deterioro de la situación.
BIBLIOGRAFÍA
(1) Doc. SANCO/629/00 rev. 66, de 15 de junio de 2004
(2) COM (2001) 444 final, 25.07.2001
(3) EUROSTAT 2000, ISBN 92-894-0437-X
(4) COM (2001) 444-C5-0011/2002-2002/2015 (COS)
(5) Doc. SANCO/2692/2001, de 25 julio de 2001
